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Frane e calamitą: le differenze del rischio PDF Stampa E-mail

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Questo articolo, pubblicato da David Alexander su "Nebrodi e dintorni",  descrive lo stato attuale degli impatti, della vulnerabilità, del 
rischio e della mitigazione delle calamità naturali. Si è di fronte ad una differenza fondamentale tra il livello di rischio, e le strategie impiegate per affrontarlo, nei paesi industrializzati e in quelli in via di sviluppo.


In questi ultimi succedono il maggior numero di catastrofi e il peggior effetto sulla popolazione, soprattutto quando si tratta dei cosiddetti "disastri complessi" nei quali le emergenze umanitarie e militari coincidono.
I paesi sviluppati denunciano invece i maggiori impatti economici, la crescita dei quali non è stata fermata malgrado il costante impiego di tecnologie di mitigazione sempre più sofisticate.
Si descrivono poi le nuove tendenze nella gestione delle emergenze, compreso il crescente uso dell'informatica di rete; ci sono tuttavia ancora pochi segni del trasferimento della tecnologia dell'informazione nel Terzo Mondo.

Per illustrare la fenomenologia di un singolo rischio, e per trarre alcune lezioni pertinenti alla mitigazione, si descrivono gli effetti epidemiologici dei terremoti più recenti. In seguito, per fare un confronto con l'approccio "all-hazards", si presenta l'esempio della vulnerabilità alle catastrofi naturali d'Italia. Infine, si esaminano le prospettive mondiali per la mitigazione delle calamità naturali e si offre un contesto teorico per le prospettive di ricerca nel futuro.IntroduzioneNel 1990 l'Organizzazione delle Nazioni Unite inaugurò un Decennio Internazionale per la Riduzione delle Calamità Naturali, un iniziativa mondiale che aveva l'obbiettivo di dimezzare il tasso di mortalità e di distruzione causato dagli eventi geofisici estremi (USNRC 1994). Mentre il Decennio è nella sua seconda metà, è chiaro che lo scopo non verrà raggiunto, e che il progresso finora svolto ha fornito risultati piuttosto modesti. Da un lato, tuttavia, ci sono stati notevoli miglioramenti nel livello di conoscenza generale dei disastri e delle loro conseguenze. Più dati sono disponibili e sono stati analizzati meglio che in passato, con risultati migliori in termini di mitigazione e di protezione civile. Le strutture istituzionali sono stati potenziate, sia per quanto riguarda le organizzazioni super-nazionali, come il Dipartimento di Affari Umanitari (UN-DHA) dello stesso ONU, sia per le organizzazioni nazionali che si occupano di disastri. Nuovi centri di ricerca sono stati creati e nuove riviste accademiche fondate, e si è compiuto un notevole passo avanti nella disponibilità e nella qualità dell'addestramento nel campo della gestione delle emergenze.La mortalità nelle calamità naturali è stata tenuta a livelli relativamente costanti, il quale è forse un risultato non indifferente, data la crescita della popolazione del mondo. Ma il costo dei disastri continua ad aumentare vertiginosamente. Ad esempio, nel 1989 il terremoto californiano di Loma Prieta costò tra US$6 e 12 miliardi. Nel 1992, Uragano Andrew causò $18 miliardi di perdite nella Florida e si temeva che il prossimo grande disastro potesse costare oltre i $40 miliardi (Berz 1994). Poi, nel gennaio del 1995, il terremoto giapponese di Kobe causò perdite del valore di US$131,5 miliardi (Japanese IDNDR Committee 1995), e ormai si temono delle perdite ancora più consistenti nei grandi disastri del futuro.Per i primi anni '90 i dati hanno stimato il costo dei danni nelle calamità naturali come US$443.8 miliardi (IFRCRCS 1996). Circa un terzo di questa cifra deriva dalle grosse catastrofi, ognuna delle quali costa mediamente $350-500 milioni (Berz 1992). Benché le perdite economiche siano state particolarmente elevate nei paesi industrializzati, le alluvioni e la siccità, ad esempio, incidono solo mediamente lo 0,1% del loro PLN, mentre, in alcuni paesi in via di sviluppo particolarmente colpiti dalle catastrofi naturali, fino al 2% del PLN viene assorbito dalle perdite nei disastri (Alexander 1993a, p. 583). In alcuni paesi particolarmente poveri i grandi disastri sono talvolta venuti a costare il PLN di un anno intero, come nel caso del terremoto nicaraguense del 1972 (Kates et al. 1973).Dai suoi primi esordi (Prince 1920, Sorokin 1942, White 1945, Barton 1969) lo studio dei disastri si è sviluppato in una vera e propria disciplina, sebbene organizzata intorno ad almeno sei diverse scuole di pensiero (Alexander 1993a, pp. 12-14). Benché vari tentativi sono stati compiuti per unificare le scienze sociali e fisiche sull'argomento dei disastri (Nemec et alii 1993), permane tuttavia una discordia fondamentale. Esiste una forte differenza di opinione sul fatto che l'organizzazione sociale oppure i sistemi tecnologici siano la chiave alla mitigazione dei disastri (Hewitt 1983). Di recente alcuni sociologi hanno sostenuto che le calamità naturali sono in effetti causate dalle inadeguatezze del sistema sociale, così relegando gli eventi geofisici ad un ruolo secondario (Kreps 1995). Questo è un modo per dire che gli eventi fisici sono sufficientemente prevedibili e ripetitivi da essere considerati rischi "normali" della vita quotidiana. La variabile più significativa diventa la vulnerabilità dei sistemi sociali umani e quindi le cause delle catastrofi vengono ricercate nell'inabilità di mitigare, o persino di percepire, i rischi. Tuttavia, questo approccio è stato vigorosamente contestato da tra gli altri, alcuni geografi, i quali preferiscono un modello più tradizionale di cause ed effetti che cerca di integrare l'impatto fisico con la risposta socio-economica (Hewitt 1995).Ciò nondimeno, vari decenni di ricerca geofisica e socio-scientifica hanno fermamente stabilito la base intellettuale e scientifica dello studio dei disastri. Le aree del mondo a rischio delle calamità naturali sono state cartografate; in molti casi gli intervalli di ricorrenza dei disastri sono stati stabiliti, e gli impatti futuri sono ormai largamente prevedibili (Smith 1992). I dati sulle perdite indicano che ogni anno circa 200 disastri naturali uccidono 144.000 persone, feriscono 57.000, lasciano 4,9 milioni senza tetto e incidono direttamente sulle vite di altre 129 milioni di persone (IFRCRCS 1996). Le investigazioni sociali hanno delineato le fasi delle catastrofi e hanno chiarito le risposte organizzative, le percezioni personali, le reazioni delle persone, e le regolarità sociali nei disastri. Così, ogni nuovo evento evolve secondo un inquadramento altamente prevedibile, il quale replica parzialmente l'andamento dei disastri del passato.La vulnerabilità e la mitigazione dei disastri nei paesi in via di sviluppoNegli anni '90 i disastri tendono ad accentuare le già profonde differenze tra gli impatti nei paesi industrializzati e quelli nei paesi in via di sviluppo (Blaikie et alii 1994). Prima di tutto, circa l'80% degli impatti delle calamità naturali ed il 95% della mortalità avvengono nel Terzo Mondo (Cuny 1983). Inoltre, gli effetti sono distribuiti in modo molto disuguale, tale che un carico sproporzionale viene portato da alcuni paesi particolari, quali la Cina, l'India, il Bangladesh, l'Indonesia, le Filippine, l'Etiopia, il Peru.In modo tale da illustrare la discrepanza nella risposta ai disastri tra paesi con diversi livelli di sviluppo, la situazione in Giappone verrà paragonata con quella nelle Filippine. In Giappone la sicurezza pubblica viene costantemente minacciata da terremoti, maremoti, frane, alluvioni, tifoni ed eruzioni vulcaniche. Il rischio di tali eventi estremi viene affrontato con un elevato grado di organizzazione della protezione civile, un alto livello di investimento nella tecnologia di monitoraggio e preallarme, e un forte sostegno alla ricerca geofisica. Anche se è tutt'altro che infallibile, la risposta giapponese ai disastri è da considerare rapida ed efficiente (UNDHA 1995, Japanese IDNDR Committee 1995).Le condizioni di rischio naturale sono molto simili nelle Filippine, dove una media di 20 tifoni passano ogni anno (nel 1993 erano 32). Però, malgrado gli sforzi nell'organizzazione della protezione civile, nell'educazione del pubblico e nell'addestramento per affrontare le emergenze, il paese deve affrontare un rischio di calamità naturali pareggiabile con quello giapponese con risorse largamente inferiori a quelle nipponiche: il PLN è soltanto il 2,75% di quello giapponese e circa il 49% della popolazione vive sotto la soglia della povertà. Inoltre, la povertà dimostra forti legami con il degrado ambientale e ci sono chiari segni che questo problema aumenta gli effetti dei disastri: le alluvioni indotte dai tifoni e le frane causate dai terremoti hanno i loro effetti peggiori nelle aree (come le montagne di Baguio nel nord dell'isola di Luzon) dove il terreno agricolo è soggetto a forti dissesti idrogeologici (Broad e Cavanagh 1993). In sintesi, il costo dei disastri è maggiore in Giappone, ma la mortalità e ben 9 volte più alta nelle Filippine.Nell'ambito delle singole nazioni è chiaro che gli effetti delle calamità naturali sono distribuiti in modo molto disuguale secondo forti differenze nella vulnerabilità dei diversi gruppi sociali. In molte città del Terzo Mondo i poveri e chi non possiede il terreno sono costretti ad occupare i siti più pericolosi: versanti tropicali instabili, fondi di valli altamente alluvionabili, pianure litorali minacciate da onde di tempesta, e così via (Havelick 1986). La mortalità nei disastri viene quindi concentrata nei barrios, nelle favilas, nei bidonvilles e negli slums che sono frutto di una crescita urbana rapida e senza pianificazione, scene di povertà non alleviata. Comunque, la marginalizzazione, la negazione al popolo di una voce politica e di una sicurezza economica, è un fenomeno più generale nel senso che essa affligge anche le aree rurali (Blaikie 1985, p. 125). È un fenomeno in aumento a livello mondiale e la sfida che pone agli enti di aiuto internazionale ha stimolato la formulazione di nuove idee su come integrare il soccorso dei disastri con lo sviluppo economico (Anderson e Woodrow 1989). Infatti, lo sviluppo socio-economico è da molto tempo conosciuto come chiave alla mitigazione delle catastrofi, ma solo recentemente si assiste ad un cambiamento significativo dal fornire aiuti dopo l'impatto dei disastri ad una forma di aiuti che cerca di prevenire i disastri o ridurre i suoi effetti tramite la promozione dello sviluppo economico e della sicurezza comunitaria. C'è stato quindi un riconoscimento tardivo che, invece di essere un'interruzione al processo di sviluppo, i disastri sono una parte integra e prevedibile della vita quotidiana delle aree che essi colpiscono (Maxwell e Buchanan-Smith 1994). Essi devono essere trattati come parte degli ostacoli normali allo sviluppo, non come fenomeni separati ed anomali.Questo quadro è stato comunque complicato da ciò che si chiama le "emergenze complesse" (Duffield 1994). In Somalia ed Etiopia, ad esempio, le alluvioni e la siccità avvengono periodicamente nel contesto di altri problemi ugualmente pressanti: il conflitto militare, la guerra di bassa intensità condotta da comandi di guerriglia, il collasso dello stato, la politicizzazione dei soccorsi, la proliferazione di profughi internazionali e di quelli domestici, i cosiddetti internally displaced persons (IDPs), l'incerta erogazione dei viveri, gli attacchi sui soccorritori (Gallagher e Forbes Martin 1992). Così il soccorso dopo un disastro assume una forma più integra ma molto più complicata. Deve tenersi conto del fatto che la produzione e la distribuzione dei viveri più essenziali sono diventate una questione altamente politica in cui il controllo degli aiuti, comprese la sua limitazione o la sua distruzione, fanno spesso parte di una strategia militare usata per sopprimere l'opposizione. Quindi, nelle "emergenze complesse" moderne i civili non-combattenti diventano le principali vittime sia dei disastri naturali che della deliberata creazione di insicurezza sociale tramite la manipolazione degli aiuti umanitari.La vulnerabilità e la mitigazione dei disastri nei paesi sviluppatiSecondo la tendenza attuale, le perdite economiche sono concentrate nei paesi industrializzati mentre l'impatto umano dei disastri è maggiore nelle nazioni in via di sviluppo. I primi hanno fatto un grande progresso nella progettazione di sistemi di monitoraggio e di preallarme, nell'adeguamento degli edifici a norme di sicurezza sempre più stringenti, e nell'allestimento di procedure di evacuazione, quindi nel miglioramento della sicurezza pubblica. Questo ha facilitato la progressiva riduzione della mortalità a livelli piuttosto bassi. Negli Stati Uniti, per esempio, l'uragano che colpì Galveston nel 1900 causò la morte di 6.000 texani, ma gli uragani degli anni '90, che vengono preceduti dall'evacuazione fino ad un milione e mezzo di residenti della fascia costiera, hanno finora procurato pochissime vittime (Rappoport e Fernandez-Partagas 1995). In modo simile, l'impiego della radar Doppler, delle reti di osservatori volontari, dei sistemi di preallarme, e dei rifugi predesignati hanno ridotto la mortalità nelle trombe d'aria del Midwest in un numero minore di cento per anno, mentre quarant'anni fa i singoli tornado spesso causavano cifre più alte di morti (Eidson et alii 1990). Però, nello stesso tempo lo sviluppo urbano e suburbano continua ad aumentare la quantità e il valore dei beni immobili presenti nelle zone di ripetuto impatto dei disastri, mentre la protezione strutturale non riesce a soddisfare il crescente bisogno di mitigazione del rischio.
Nel mondo industrializzato le iniziative per ridurre gli impatti dei disastri sono state piuttosto contrastate dalla creazione di nuove fonti di vulnerabilità e dall'amplificazione delle fonti già esistenti. Anche laddove le radici culturali della società forniscono una solida base storica per le reazioni ai disastri, c'è un processo continuo di trasformazione socio-economica che conduce, in particolare, alla creazione di una cultura consumistica universale basata sul capitalismo del mercato libero, nella quale i disastri assumono essenzialmente la forma di fasi di consumo accelerato delle risorse. Paradossalmente, malgrado l'attuale riduzione del ruolo dello Stato in tanti aspetti del welfare e dell'economia, c'è stato un aumento generale nel livello e nell'intensità dell'intervento statale nel campo della protezione civile e nel soccorso dopo i disastri. Ma solitamente le innovazioni nel modo in cui le catastrofi vengono affrontate seguono gli eventi stessi (la cosiddetta "finestra di opportunità", vedi Solecki e Michaels 1994). Nel periodo seguente l'impatto l'opinione pubblica è più sensibile al problema e richiede un'immediata azione governativa per migliorare la sicurezza. In questo senso i disastri degli anni '80 e '90 hanno spinto molti paesi sviluppati a progettare misure di protezione civile, a creare la necessaria struttura burocratica ed istituzionale, ad istituire misure di mitigazione del rischio e ad allestire programmi di addestramento per i lavoratori di emergenza.Diverse tendenze sono emerse nel modo in cui le emergenze vengono affrontate. Per primo, la tradizionale struttura "monolitica" della catena di comando è diventata impopolare e viene spesso sostituita dal "sistema di comando dell'incidente" (incident command system - ICS), in cui le unità operative lavorano autonomamente in parallelo, anziché in una gerarchia subordinata (Irwin 1991). La chiave al successo dell'ICS è la comunicazione tra le agenzie che lavorano sul disastro. Se il flusso di informazione è sufficiente, le iniziative non dovrebbero essere né duplicate né trascurate, tutti i compiti importanti saranno eseguiti e le unità operative dovrebbero rispondere mutualmente ai loro bisogni collettivi. Quindi la seconda tendenza è quella del miglioramento della comunicazione in tempo reale durante i disastri. In questo contesto l'Internet giocherà un ruolo sempre più fondamentale, e si è già dimostrata sufficientemente flessibile e rapida nella gestione delle emergenze (ad esempio, i paesi del gruppo G‑7 hanno organizzato un'iniziativa per promuovere una Global Information Society che contiene una proposta per l'utilizzazione dell'Internet per allestire un sistema mondiale per la gestione delle emergenze -- vedi
http://info.ic.gc.ca/G7/). L'Internet permette non soltanto la quasi istantanea trasmissione di testi, dati ed immagini, ma anche a singoli individui di seguire l'emergenza dovunque siano nel mondo; un fatto che apre le porte alla partecipazione di esperti di ogni tipo provenienti da qualsiasi parte del mondo. La Federal Emergency Management Agency statunitense ha conquistato il primato nell'uso dell'Internet per diffondere notizie sui disastri e informazione su come mitigarli. Il suo sito della World Wide web (http://www.fema.gov/) viene usato da milioni di utenti e fornisce un modello per iniziative simili altrove.Una terza tendenza è quella dell'automatizzazione del processo di microzonizzazione del rischio. I sistemi di informazione geografica (GIS) vengono ormai largamente usati per l'analisi e per l'esposizione di dati sulla vulnerabilità territoriale e sugli impatti delle calamità (Carrara e Guzzetti 1995). Tramite l'integrazione di informazione sui rischi con dati socio-economici, essi permettono l'elaborazione di scenari di pericolosità e la pianificazione delle risposte a futuri disastri. L'impiego dei GIS è stato fondamentale per favorire uno spostamento nella pianificazione locale e regionale dallo studio di singoli rischi ad un approccio più generale del tipo "all-hazards" in cui si studia la pericolosità generale della zona in termini della totalità dei rischi che hanno un'importanza locale. Questo processo veniva considerato troppo costoso per uso generale quando si doveva fare manualmente, ma l'arrivo della tecnologia d'informazione e la disponibilità di programmi di GIS flessibili e poco costosi ha reso possibile la microzonizzazione all-hazards al livello di singoli comuni. Negli Stati Uniti la Federal Emergency Management Agency ha sponsorizzato lo sviluppo di un GIS nazionale, intitolato HAZUS (la sigla di "Hazards in the United States"), il quale verrà usato dagli Stati, dalle Contee e dai singoli Comuni, soprattutto quelli metropolitani, per determinare i rischi naturali e tecnologici, per pianificare le risposte di emergenza e per mitigare gli impatti dei disastri (RMS 1993).Per di più, c'è una crescente tendenza ad ottenere che la mitigazione del rischio sia una condizione dell'eventuale aiuto finanziario statale dopo il disastro. Nella maggior parte delle aree a rischio di calamità naturale gli intervalli di ricorrenza sono approssimante conosciuti, come sono anche le probabili conseguenze degli impatti dei disastri. La microzonizzazione e l'analisi della vulnerabilità possono fornire ulteriori dettagli (Foster 1980). Ci sono quindi pochi motivi per dire che l'entità dei danni futuri è imprevedibile. Inoltre, i rapporti costo: beneficio dell'investimento nelle tecniche di mitigazione sono quasi sempre positivi in termini del valore dei danni evitati (Petak e Atkisson 1982). Nello stesso tempo, il bisogno di ridurre il budget fiscale induce molti governi a cercare un modo per limitare le spese di soccorso. Si cerca un nuovo ruolo per l'assicurazione, in cui la mitigazione del rischio è la chiave sia alla riduzione del rischio, che all'abbassamento del costo dei premi (Kunreuther e Miller 1985).Mentre l'impatto globale delle alluvioni, della siccità e delle tempeste tropicali è più catastrofico, sia in termini umani che in quelli economici, i terremoti forse rappresentano meglio il tipico disastro di impatto immediato. Annualmente il danno dovuto ai sismi ammonta a US$50.9 miliardi e viene distribuito largamente nel mondo (IFRCRCS 1996). In modo tale da offrire un esempio dettagliato della fenomenologia dei disastri moderni, la seguente sezione esaminerà alcune delle caratteristiche epidemiologiche dei disastri sismici avvenuti a metà degli anni '90.I disastri sismici recenti, 1993-96Nel periodo settembre 1993 - settembre 1996 ben 54 terremoti hanno causato infortuni: 43 (circa 14 all'anno) hanno causato morti mentre 47 (circa 16 all'anno) hanno provocato feriti. Durante questo periodo 19.969 persone hanno perso la vita e 89.419 hanno subito ferite nei disastri sismici. La mortalità media annuale di 6.656 è relativamente bassa in paragone con la media degli ultimi 25 anni, la quale è 21.593 (IFRCRCS 1996). Questo fatto riflette l'assenza nel periodo di studio di grossi eventi come il terremoto cinese di Tangshan (1976), il quale uccise 240.000 persone. Comunque, la media annuale di ferite per il periodo 1993-96, 29.806 persone, è molto vicino a quella degli ultimi 25 anni.Mentre i terremoti di magnitudo 6,5-7,5 costituivano soltanto il 43% degli eventi che hanno provocato infortuni (i quali erano a loro turno circa il 60% di tutti i terremoti che hanno causato danni nel periodo in questione), si aveva l'84% dei morti e il 96% dei feriti in questi eventi. Si può quindi assumere che gli eventi di magnitudo più bassa hanno causato meno infortuni, mentre quelli di magnitudo più alta erano infrequenti ed isolati tale da non causare grande mortalità nel periodo studiato. Circa il 93% dei morti e il 77% delle ferite sono stati causati da terremoti che accadevano tra mezzanotte e le 6,00 di mattina (malgrado il fatto che questi costituivano soltanto il 33% dei terremoti che provocavano infortuni). Questo fatto indica che il rischio di mortalità o morbilità nei terremoti è significativamente più alto di notte (Alexander 1996).Gli eventi studiati confermano che il crollo degli edifici è la fonte principale degli infortuni nei terremoti (Page et alii 1975). Ma è anche chiaro che nella maggior parte dei sismi le vittime sono concentrate in relativamente pochi edifici che crollano: palazzi di appartamenti in Russia e Turchia, alberghi in Messico e Grecia, scuole in Cina ed Egitto. Nei terremoti studiati i tipi di ferita traumatica hanno seguito il normale inquadramento per i terremoti: arti rotti, trauma al cranio, ferite alla schiena e al torace, lacerazioni, ferite di schiacciamento, ustioni. Comunque, la proporzione di persone seriamente ferite a quelle con ferite lievi variava notevolmente dal 2 al 84%. Il rapporto medio tra mortalità e morbilità dimostrava più regolarità, essendo 1:3,44, un valore vicino al rapporto di 1:3 previsto da altri indagini (PAHO 1981, Alexander 1985).In alcuni casi, le vittime sono state estratte vive dalle macerie fino a 6 giorni dopo il terremoto; però, come è prevedibile, la stragrande maggioranza dei sopravvissuti sono stati salvati entro 24 ore del disastro (cfr. Noji et alii 1993). Mentre era difficile determinare un rapporto tra il numero di edifici crollati e il numero di morti, alcuni dati parziali suggeriscono che ci potrebbe essere una media di 10-16 morti per ogni 100 edifici che crollano completamente nel sisma.Il panico che accompagna l'evento disastroso è un fenomeno complesso e sulla cui definizione e casistica è acceso il dibattito (vedi Alexander 1995); esso veniva rilevato e identificato in 14 dei circa 86 terremoti dannosi che accadevano nel periodo studiato, mentre la fuga veniva descritta in 25 eventi.Nei tre anni in considerazione i terremoti colpirono ripetutamente gli stessi posti. Così, 10 sismi colpirono l'Indonesia (soprattutto nella Provincia di Irian Jaya) 7 la Cina (soprattutto nella Provincia di Yunnan). Sulla globalità ben due terzi dei disastri sismici hanno avuto luogo in Asia, e tuttavia anche se questa cifra è alta in termini della media a lungo termine (che è il 36%), vale la pena ricordare che ben metà di tutta la mortalità registrata nei terremoti è accaduta in Cina (Coburn e Spence 1992).Questo quadro riassuntivo della fenomenologia dei terremoti recenti ci offre tre possibili lezioni. La prima ci porta a dire che gli sforzi globali di mitigazione sismica devono essere concentrati laddove i terremoti colpiscono ripetutamente e con maggior devastazione. La seconda, che nel periodo immediatamente dopo un terremoto le risorse di salvataggio devono essere concentrate in relativamente pochi posti e devono essere rese disponibili con grande tempestività affinché si possa salvare la vita delle persone rimaste sotto le macerie. La terza, che la cifra degli infortuni nei terremoti dipende molto dal momento della giornata in cui accade il sisma (ad esempio, secondo l'orario in cui esso avviene, il prossimo grande terremoto nell'area della baia di San Francisco Bay potrebbe causare danni valutabili tra $115 e $135 miliardi, potrebbe uccidere tra 2.000 e 6.000 persone e potrebbe ferire seriamente 8.000-18.000 vittime; Shah 1995). Apparentemente, i disastri sismici che avvengono di notte danno meno opportunità di reagire e quindi essi causano una mortalità più alta, sebbene i terremoti che colpiscono le aree metropolitane nei periodi di intenso pendolarismo possono essere anch'essi particolarmente letali.Benché un particolare intuito può essere tratto dall'analisi di un singolo tipo di rischio, un approccio alternativo è quello di studiare tutti i rischi di calamità naturale che affligono una particolare regione. Questo fornisce un idea della "pericolosità del luogo" (Burton e Hewitt 1971), il rischio complessivo sostenuto dagli abitanti della zona e la magnitudine del problema di mitigazione affrontato dalle autorità civili. Pertanto, la sezione che segue considererà la natura del rischio globale nell'Italia contemporanea e valuterà la qualità della risposta istituzionale per quanto riguarda la sua evoluzione negli anni recenti.Il rischio di calamità naturale in ItaliaCon un carico sempre minacciante di terremoti, alluvioni, frane, eruzioni vulcaniche, trombe d'aria, maremoti e incendi boschivi, l'Italia denuncia il rischio di calamità naturale più elevato di tutti i paesi europei. Un terremoto dannoso avviene in media ogni 2-4,3 anni (Ganse e Nelson 1981) e nel ventesimo secolo almeno 128.000 italiani sono morti nei disastri sismici (Coburn e Spence 1992). Mentre il miglioramento delle tecniche di costruzione edile, soprattutto per quanto riguarda l'impiego del cemento armato, significherà probabilmente che non ci sarà nel futuro una mortalità paragonabile alle 29,500 persone che morirono in Calabria nei terremoti del 1783-5 o alle 90.000 che perirono a Messina nel 1908, i rischi sismici rimangono alti. Circa il 70% della popolazione italiana risiede in comuni classificati come sismici, mentre il 32% vive nei circa 2000 comuni designati ad alto rischio sismico (Solbiati e Marcellini 1983). Inoltre, alcuni degli edifici più deboli e meno protetti da misure antisismiche sono ubicati nelle aree più sismicamente attive, quale l'Irpinia, gli Abruzzi, l'Aspromonte e la Sicilia occidentale. Inoltre, lunghe fasce della costa italiana sono sottoposte ad un rischio significativo, sebbene maggiormente sconosciuto, di maremoto (Tinti 1991).Le alluvioni e le frane insieme provocano una media di 36 morti all'anno, un numero che aumentava a 64 nelle alluvioni piemontesi del novembre 1994, le quali provocavano danni per circa Lit. 15.000 miliardi. I terreni geologicamente giovani, tettonicamente disturbati, argillosi e flyschoidi degli Appennini producono circa 3.000 frane dannose all'anno (una per ogni 54 km2), e queste sono largamente distribuite nei 57% dei comuni che presentano il dissesto idrogeologico (Alexander 1987). Comunque, niente può essere paragonato con la Grande Frana di Ancona del dicembre 1982, la quale consisteva nel movimento spontaneo di ben 3,42 kmq di terreno e lasciava 3.661 persone senza tetto (Crescenti 1986). La più grande frana urbana dell'Europa risultava dall'estensione della città di Ancona sopra un versante che aveva mostrato periodici segni di instabilità fin dal 1770. L'esempio di Ancona, come diversi casi analoghi nel mondo, dimostra che ci sono complessi meccanismi sociali che inesorabilmente spingono avanti il processo di sviluppo urbano malgrado che i rischi siano ben conosciuti. Questi processi creano un circolo vizioso di aumenti nella vulnerabilità del luogo.Nella Regione Campania almeno 3 milioni di persone convivono con il rischio di eruzione vulcanica (Scandone et alii 1993). Circa 552.000 di questi vivono nei 17 comuni dell'area circum-vesuviana. Il Vesuvio ha prodotto storicamente almeno 40 fasi di attività, compreso un periodo di eruzioni periodiche dal 1631 al 1904 (Arnò et alii 1987). Circa 4.000 persone sono state uccise dall'eruzione del 16 dicembre 1631 in una zona che ora ha 230.000 abitanti e una densità di popolazione tra le più elevate d'Europa (fino a 18.000 persone al kmq). Mentre a Monte Etna la natura relativamente pacifica delle eruzioni pone problemi maggiormente di contenimento delle colate laviche e della limitazione del danno (un problema molto costoso ma essenzialmente risolvibile), per il Vesuvio il problema è da una parte il contenimento dell'espansione urbana, la quale minaccia di colonizzare le colate laviche più recenti, e dall'altra come evacuare gran numero di abitanti di fronte ad un'attività vulcanica potenzialmente esplosiva, con colonne pliniane, massicce cadute di ceneri, colate di lava e di fango (Scandone et alii 1993).La politica e la prassi della protezione civile sono evolute molto lentamente in Italia e, come altrove nel mondo, entrambe hanno risposto più allo stimolo degli eventi estremi che ai bisogni obbiettivamente definiti. Inizialmente si pose poca attenzione al problema. Così, l'anno dopo l'alluvione di Firenze del novembre 1966, la cosiddetta "legge ponte" dette luogo ad un rilassamento del sistema di licenze edilizie tale da permettere un consistente aumento delle costruzioni, e quindi degli edifici a rischio di alluvione, di ben 70% in alcune parti della media valle dell'Arno. Il bisogno di un coordinamento governativo sostenuto in seguito ai terremoti di Friuli del 1976 e dell'Irpinia del 1980 ha dato luogo alla fondazione del Ministero e del Dipartimento della Protezione Civile nel 1982, ma le fortune di queste istituzioni sono state decisamente alterne, dato che le organizzazioni governative che ci sono via via succedute hanno continuamente cambiato i parametri politici sotto i quali esse operano. Ciò nondimeno, il coordinamento nazionale della risposta ai disastri è ormai ben stabilito in modo permanente sotto la guida di un Sottosegretario competente ed esperto, mentre una legge del 1992 obbliga le Regioni e le Province a mitigare i futuri disastri ed istituire strutture di protezione civile. Ma a questo proposito il progresso è stato inaccettabilmente lento. Pochi comuni hanno centri di comando della protezione civile, pochi corsi di addestramento, non c'è ancora un collegio nazionale di protezione civile, e lo studio dei disastri non appare, in se, in nessun ordinamento universitario italiano. In questo aspetto l'Italia è molto arretrata rispetto a diversi altri paesi industriali ed alcuni in via di sviluppo, un discreto numero dei quali già offrono lauree e corsi di specializzazione nello studio dei disastri e nella gestione delle emergenze.Malgrado la lentezza del cambiamento istituzionale, e l'alto grado di inerzia burocratica, l'Italia è ricca di risorse umane e questi sono relativamente ben organizzate. Le associazioni di volontari svolgono un ruolo fondamentale durante le emergenze e sono particolarmente ben sviluppate nelle aree del nord e del centro che hanno sofferto grandi disastri, come il Friuli e la Toscana. I comuni, come Firenze, che hanno compiuto un sostanzioso progresso nell'allestimento di una struttura di protezione civile, hanno ben integrato le unità di volontari nell'organico operativo.Avendo considerato il problema globale della vulnerabilità nei paesi sviluppati e in via di sviluppo, ed inoltre avendo esaminato la vulnerabilità nel contesto di un singolo rischio, i terremoti, e di una singola nazione, l'Italia, è ora il momento di fare una sintesi e considerare il futuro della mitigazione dei disastri alla soglia del ventunesimo secolo.La via del futuroDal mondo pubblico, politico e scientifico l'interesse verso disastri naturali non è mai stato più vivo che al presente. Per la volontà di abbassare i rischi, o per la semplice necessità di fornire soccorsi, i governi e le organizzazioni non-governative sono diventati sempre più coinvolti nella lotta per prevenire gli infortuni e per ridurre le perdite nelle calamità naturali. Però, questi sforzi sono diventati fortemente polarizzati. Il mondo industrializzato ha investito sostanzialmente nelle soluzioni tecnologiche al problema dei rischi naturali, impiegando nuovi sistemi di monitoraggio e di preallarme e progettando costosi sistemi di difesa strutturale. Al contrario, il mondo in via di sviluppo è costretto a dipendere più dalla gestione delle risorse umane, spesso nell'ottica di una situazione complessa di instabilità politica, sociale, militare ed ambientale (Varley 1993). Finora, ci sono stati pochi segni di un grande processo di trasferimento della tecnologia, né di una particolare volontà da parte del mondo sviluppato di condividere con i paesi in via di sviluppo i suoi sofisticati sistemi di monitoraggio e preallarme (Hays e Pouhban 1991).Ci si chiede se il mondo è capace di mantenere il suo attuale livello di interesse nei disastri e, soprattutto, se è capace di tradurre questo interesse in un miglior grado di mitigazione. Nei paesi industrializzati l'irrefrenabile aumento del valore e della vulnerabilità dei beni immobili produrrà delle perdite future che probabilmente stimoleranno ulteriori sforzi nel campo della mitigazione (Berz 1994). Ad esempio, lo scenario di una ripetizione del terremoto del 1923 a Tokyo (Shah 1995) prevede una perdita economica di US$2.000.000-2.700.000 miliardi, che equivale a 50% del PLN giaponnese (in più ci sarebbero 40.000-60.000 morti). Se questo avviene, l'intera economia mondiale sentirà l'impatto (i dati sono stati, comunque, fortemente contestati; vedi Wiggins 1996). Stranamente, malgrado che la mitigazione è quasi sempre meno costosd della prevenzione del danno, le analisi di costo:beneficio sono rarissime nel campo dei disastri, ed è quindi spesso molto difficile convincere i governi di investire danaro pubblico in misure di prevenzione di cui i benefici non sono immediatamente evidenti.Per quanto riguarda i paesi in via di sviluppo, le 21 principali nazioni donatrici hanno aumentato le loro quote di aiuto umanitario quasi sei volte dal 1985 al 1994 (ad un totale annuale di US$3,47 miliardi). Nel solo 1995, la Croce Rossa mondiale ha lanciato 55 appelli di soccorso (9 dei quali esclusivamente per soccorrere i disastri naturali) che hanno prodotto la donazione di un totale di $270 milioni. Il soccorso dei disastri è anche quindi un grosso affare economico. Comunque, il boom negli aiuti che ha seguito la fine della guerra fredda sembra di essere finito, malgrado la continua dimostrazione di alti livelli di bisogno da parte dei paesi riceventi l'aiuto. Data la crescente sensibilizzazione ad un'utilizzazione dei fondi in modo più efficiente, si sta dedicando particolare attenzione alla questione di come integrare il soccorso con la mitigazione e lo sviluppo economico delle regioni colpite dai disastri (Varley 1993). In questo, c'è un bisogno, non soltanto di potenziare il trasferimento della tecnologia, della conoscenza e dei programmi di addestramento, ma anche di imparare dagli eventi del Terzo Mondo. Il valore di questo è stato ampiamente dimostrato, ad esempio, dall'interesse da parte dei vulcanologi italiani nell'eruzione del settembre 1994 della caldera di Rabaul in Papua New Guinea. Questo evento offriva uno scenario molto simile ai possibili meccanismi di eruzione dei Campi Flegrei a Pozzuoli (IAVCEI 1957, Smithsonian Institution 1994). I casi come questo dimostrano che la chiave alla riduzione della vulnerabilità ai disastri risiede nel condividere la tecnologia e la saggezza, ma anche nella migliore gestione delle emergenze come fenomeni sociali che richiedono un'organizzazione innovativa.In sintesi, i disastri naturali possono essere caratterizzati come una serie di concetti che si innestano, o come fenomeni opposti, o con un grado di complementarità. Possiamo concepirli come una specie di "DNA del disastro" da essere decodificato e spiegato dalla ricerca futura. In questo schema, il tempo è la spina dorsale delle catastrofi, intorno al quale gli eventi si svolgono, mentre lo spazio geografico è il medium di espressione di tali eventi (Alexander 1993b). Ogni nuova catastrofe crea una miscela di elementi unici e irripetibili e di regolarità prevedibili, e quindi essa viene caratterizzata sia dalla casualità che dall'inevitabilità, e viene rappresentata anche da una miscela di pericolo generalizzato e di rischio specifico. La tecnologia viene applicata alla mitigazione (sebbene la sua proliferazione rappresenta anche una fonte di vulnerabilità in sé), ma viene moderata da un filtro culturale, tramite il quale essa viene interpretata, percepita e quindi utilizzata. Come risultato, esiste una tensione costante tra l'amplificazione e la mitigazione del rischio, e il bilancio tra questi fattori determina la vulnerabilità complessiva e l'entità delle perdite future. La risoluzione di questi fattori per particolari rischi e per singoli luoghi pone una notevole sfida agli studiosi dei disastri, ma offre anche la chiave ad una conoscenza più profonda del fenomeno delle calamità naturali.

Pubblicato da David Alexander

 
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